「聯合國西亞經濟社會委員會」委託報告摘要–以色列對巴勒斯坦人的作為與種族隔離

【紀念若雪巴勒斯坦資訊網：本文譯自由「聯合國西亞經濟社會委員會」（Economic and Social Commission for Western Asia；ESCWA）委託Richard Falk 與Virginia Tilley兩位學者所做的調查報告之摘要。報告結論指出，以色列在巴勒斯坦的統治已在實質上構成國際法定義下的種族隔離。報告甫一出爐，旋即遭受美國及以色列的強烈抗議。在美國駐聯合國大使Nikki Haley的施壓下，聯合國秘書長António Guterres下令ESCWA自其網站將報告移除，委託調查的ESCWA執行總裁Rima Khalaf也因此被迫辭職。這一系列的打壓，反映川普上台後美國與以色列更為緊密的盟友關係以及聯合國之屈從強權，同時也反映了以色列長期以來強力箝制國際輿論的作風。】

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【作者簡介】

本報告由理查德•法克（Richard FaIk）與維吉尼亞•蒂利（Virginia Tilley）共同完成。

理查德•法克（耶魯大學法學學士；哈佛大學法學博士）現為加州大學聖塔巴巴拉分校歐法利全球與國際研究中心研究員，普林斯頓大學國際法與國際慣例Albert G. Milbank講座榮譽教授。自2008至2014年，擔任聯合國之巴勒斯坦佔領區人權狀況特別研究員，編纂書籍約六十本，並有數百篇有關國際人權法、中東議題、環境正義，人權及國際關係領域的相關文章。

維吉尼亞•蒂利（威斯康辛大學麥迪遜分校碩士、博士；喬治城大學當代阿拉伯研究碩士）現為南伊利諾伊大學政治學教授。自2006至2011年，任職南非人類科學研究理事會首席研究專員，並於2007至2010年主持理事會的中東項目，曾以兩年時間研究巴勒斯坦佔領區的種族隔離議題。除了多篇關於以巴政治與意識形態衝突的文章外，亦著有《一國方案》（密西根大學出版社與曼徹斯特大學出版社，2005年），並編著《佔領之外：巴勒斯坦被占領區下的種族隔離、殖民主義與國際法》（Pluto出版社，2012年） 。

【報告摘要】

本報告做出以下結論：以色列事實上已建立起一個種族隔離制度來宰制所有巴勒斯坦人民。作者深知此一指控的嚴重性，但仍認定，不管是在政策上或實際執行上，以色列之作為皆已構成國際法定義下的種族隔離罪行，罪證確鑿。

本報告之分析主要依據拒斥反猶主義及其它各項種族歧視意識形態之相關國際人權法，包括：「聯合國憲章」（1945年）、「世界人權宣言」（1948年）和「消除一切形式種族歧視國際公約」（1965年）。報告所稱之種族隔離的定義主要乃依據「制止並懲治種族隔離罪行國際公約」（1973年；以下稱「種族隔離公約」（Apartheid Convention））第二條：

所謂「種族隔離罪行」一詞，應包括那些與實行於非洲南部相類似的種族隔離與歧視之政策及作法…亦即為了建立和維持一個族群對於任何其他族群的控制所施行之各項不人道作為及系統性壓迫。

「種族隔離」一詞原指昔日南非之相關特定政策，現用於指涉習慣國際法與國際刑事法院羅馬規約下所指之反人道罪行：

「種族隔離罪行」意指…一個族群，對於任何其他族群或團體，以一種制度化的方法，進行有系統的壓迫和宰制，並意圖維持該制度之不人道行為。

在此一認知背景下，這份報告反映了專業上一致的共識，認為禁止種族隔離是一種普世原則，不因南非與西南非（納米比亞）種族隔離制度之廢止而有爭議。

本報告所認定之種族隔離的相關法律意涵，不應與該詞平常用以表達譴責之通俗用法有所混淆。所謂種族隔離，做為一種區隔性的法令與作法（例如「種族隔離牆」），或是做為一種隱而不宣的體制，一如資本主義（亦即經濟性種族歧視），抑或是某些族群針對其他群體的私人社交行為（亦即社會性種族歧視）等等，因之所產生的現象，在某些狀況下或有其存在空間，然而，本報告之所謂種族隔離的定義乃植基於國際法，國家對此負有義務，一如國際公約所規範。

本報告證據的選擇乃依據種族隔離公約，明訂種族隔離罪行由具有區隔性的反人道行為構成；只要這些行為的核心目的是蓄意地針對種族進行宰制，即可構成反人道罪行。羅馬規約具體描述種族隔離的定義，亦即以「制度化的方法」進行「蓄意的」種族宰制。由於兩項規約中皆以「目的」與「蓄意」作為其定義要件，本報告乃是從那些明確針對巴勒斯坦進行區隔的各種作法來進行分析，特別是建立「猶太國家性質」之相關法令，藉以確認種族隔離罪行之核心定義要件之成立。

從其法律體系中可清楚發現，以色列政治體制之設計在在符合了種族隔離罪行之核心要件。限於篇幅，本報告僅討論其中一部分。一個明顯例子是土地政策。根據以色列基本法（位階等同憲法），由以色列政府、「以色列開發局」（Israeli Development Authority）及「猶太民族基金」（Jewish National Fund）所接管的領土，必須永久置於其管轄之下，不得以任何方式移轉。1951年的「國家財產法」規定，只要是「以色列法律所及之處」，任何地區皆可實施財產（包含土地）收歸國有。「以色列土地管理局」（ILA）管理國家土地，其中有百分之九十三的土地位於被國際所承認的以色列邊境之內，這些土地依法禁止非猶太裔使用、開發或擁有。這些法律源自於基本法裏頭「公共目的（public purpose）」的概念，理應可經由國會表決而變更，但基本法卻明令禁止任何政黨挑戰此一「公共目的」的概念，從而使得以色列的法律進一步為種族主義罪行撐腰。

人口工程政策（Demographic engineering）則是另一個種族隔離的例子，藉以維持以色列成為一個猶太國家。眾所周知，無論原本的國籍為何，無論是否能證明與以色列及巴勒斯坦的關係，以色列的法律賦予世界各地的猶太人進入以色列並取得公民權的權利，卻拒絕給巴勒斯坦人同等權利，即便擁有文件紀錄足以證明其先人老家過去就居住在此地的巴勒斯坦人，照樣被拒門外。「世界猶太復國主義組織」（The World Zionist Organization）以及「猶太機構」（或稱猶太援巴協會，Jewish Agency）被賦予法律上的主管機關地位，旨在促進猶太裔移民；從土地使用到公共發展規劃，凡是被認為對猶太國家具有重要性的事務上，均優先為猶太裔公民利益服務。人口工程政策的相關法律，往往以一種「隱而不宣的方式」（coded language）執行，例如允許猶太人委員會拒絕巴勒斯坦公民的居留申請。以色列法律一般允許以色列公民的配偶移居至以色列，唯獨來自以色列佔領區或其他地區的巴勒斯坦人卻被禁止。從更大規模來看，這與以色列向來拒絕任何巴勒斯坦難民或流亡者（總數約六百萬人）返回以色列控制地區的一貫政策如出一轍。

系統性的種族宰制體制，必須包含兩個附加屬性才能稱為種族隔離。第一是被壓迫者必須屬於特定「種族群體」。本報告接受「消除一切形式種族歧視國際公約」（International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination）對「種族歧視」的定義，亦即：「基於種族、膚色、血統、國籍或人種所採取的任何區隔、排斥、限制或偏袒，目的或作用是在消滅或削弱其擁有或享受或行使包括政治、經濟、社會、文化或其它任何公共生活之人權及基本自由的平等地位。」在這基礎上，本報告認為在巴勒斯坦的地緣政治脈絡下，猶太人與巴勒斯坦人均可被視為「種族群體」。此外，「消除一切形式種族歧視國際公約」已被明確引用到「種族隔離公約」中。

第二項屬性則是族群或族群之間的分界與特徵。巴勒斯坦民族有權行使民族自決的法律地位已被確認，其中最具權威的意見來自國際刑事法庭（ICC）在2004年針對「巴勒斯坦佔領地建造隔離牆的法律效應」（Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory）所做出的諮詢建議。在這基礎上，本報告藉以分析以色列對巴勒斯坦整個民族之所作所為所造成的地理上與法律上的差別待遇及種族區隔狀況。（附件二明確地指出，以色列做為一個「國家」，拒絕巴勒斯坦人各項國際法權利所應負起的罪責。）

這份報告發現，策略性的裂解巴勒斯坦人，乃是以色列實施種族隔離政策的主要方式。首先，報告分析雙方歷史上的戰爭與分裂以及在事實上與法理上的併吞及長期佔領，導致巴勒斯坦民族被拆解成不同的政治地理區塊，隸屬不同的法律體系管轄。這些行徑，乃是為了鞏固以色列對於巴勒斯坦人的種族宰制，削弱巴勒斯坦人團結一致並能有效抵抗的意志與能力。根據巴勒斯坦人居住地區的不同，以色列的作法也隨之不同，分而治之，而這恰恰也是以色列得以施行種族隔離的主要方法，並同時得以藉此阻礙國際將以色列的各個系統運作，認定成一個完整的種族隔離政權。

自1967年來，巴勒斯坦民族生活在本報告所指出的四個「範疇」（domains），這些支離破碎的巴勒斯坦人看似受到不同待遇，但事實上全是源自於種族隔離體制下的種族壓迫。這些範疇分別為：

1. 在具有各種特別限制的民法底下，管理做為以色列公民的巴勒斯坦人。
2. 依據永久居留法，管理居住於耶路撒冷的巴勒斯坦人。
3. 以軍事法（Military law）管轄的巴勒斯坦人，包括居住於難民營以及那些自1967年起便居住於西岸和迦薩走廊的交戰占領區中的巴人。
4. 根據拒絕返鄉政策，拒斥以色列控制區域之外的巴勒斯坦難民或流亡者。

範疇1包含大約一百七十萬名做為以色列公民的巴勒斯坦人。在以國成立的頭二十年裡，他們生活在戒嚴令底下。時至今日，則因其非猶太裔的身分而飽受壓迫。種族宰制政策表現在幾個方面，包括：公然對巴人採取次等福利；立法限制其土地使用方式；所給予的預算分配也相對較少；此外還限制其職業選擇與各種專業機會；並儘可能區隔雙方之居住區域。

再者，巴勒斯坦人的政黨或可爭取一些微不足道的改革及預算，但基本法卻明文禁止挑戰藉以維持種族隔離制度的各項立法。此一隔離制度更因「公民資格」與「國籍」的區分而更加強化：所有以色列公民皆可享有前者，但只有猶太人能享有後者的權利。所謂「國民的」權利，在以色列的法律中恰恰意味著猶太國民的權利。至於巴勒斯坦裔的以色列公民之企圖爭取平等待遇及各項改革，也因此一分而治之的種族隔離體制而被迫只能單打獨鬥。

範疇2涵蓋了大約三萬名居住在東耶路薩冷的巴勒斯坦人，他們在教育、醫療、就業、居住與建築等各方面的權利皆受到歧視。同時，在偏袒猶太居民的「人口平衡政策」底下，更是飽受驅逐與摧毀家園之苦。東耶路薩冷的巴勒斯坦人因之被歸類為「永久居民」。此一人口類別之設計，乃是為了避免增加以色列公民的巴人比重，特別是防止其選舉權重之提高。做為永久居民，他們沒有任何法律上的地位來改變以色列的法律。尤有甚者，凡是公開認同巴勒斯坦占領區者，將必須承受被驅逐至西岸並永遠喪失到訪耶路薩冷權利的政治風險。因此，居住於市中心的巴勒斯坦人的政治活動，就這樣被困在一個法律泡泡中，從而被剝奪了反對種族隔離制度的權利。

範疇3為被迫生活於軍法系統下大約六百六十萬居住於占領區的巴勒斯坦人，其中四百七十萬人居住於西岸地區，一百九十萬人居住於迦薩走廊。這些領土的管理方式完全符合種族隔離公約中對於種族隔離的定義：除了關於種族滅絕的條款之外，公約中所有關於「反人道罪行」的列舉事項，都常被以色列常規性、系統性地實施於西岸地區。巴勒斯坦人一概接受軍法管轄，但同時約有三十五萬名猶太屯民卻適用以色列民法；所有西岸地區的猶太屯民，不論是否具以色列公民身份，僅僅因為身為猶太人，便可享有以色列民法的保障。此一範疇之種族針對性，由此更可獲得進一步印證。這套雙重標準的法律體系，本身就難以成立，若再加上管理「國家土地」的猶太國家機構之一味偏袒猶太人、廣受外界種族歧視罪名譴責的土地管理與開發作法，更足以證明種族隔離政策的切實存在。為了支持本報告整體的調查結果，附件一併檢附了更多以色列在巴勒斯坦占領區違反種族隔離公約第二條的政策與施行細節。

範疇4涉及數百萬名巴勒斯坦難民及非自願流亡者。他們多數居住在鄰近國家，被禁止返回自己在以色列和巴勒斯坦佔領區的家鄉。以色列以毫不遮掩的種族主義語言來為拒絕返鄉辯護，聲稱巴勒斯坦人構成「人口威脅」，巴人之返鄉將改變以色列的人口結構，從而破壞以色列做為一個猶太國家的既定政策。拒絕巴人返鄉權利的做法，在種隔離制度中扮演了關鍵角色，藉此確保在「巴勒斯坦託管地」（Mandate Palestine）的巴勒斯坦人口數量不會成長到足以威脅以色列之軍事管控，同時也不會提供巴勒斯坦裔的以色列公民足夠的人口影響力來要求並獲得完整的民主權利，從而破壞以色列的猶太國家特徵。（譯註：巴勒斯坦託管地乃一戰後由英國暫時管轄之巴勒斯坦名稱，大致包括現今的以色列與巴勒斯坦領土。）雖然範疇4僅僅侷限於那些被政策性地拒絕國際法所賦予的返鄉權利的巴勒斯坦人，但本報告仍將其視為壓迫和宰制整個巴勒斯坦民族的一部份，因其人口控制之屬性，在維持種族隔離制度上佔了至關重要的一環。

本報告發現，這四個範疇足以構成一個全面性的國家政策，藉以確保在以色列控制的地區裏，針對所有非猶太人進行持續性的種族宰制。某種程度上，針對巴勒斯坦人的不同待遇方式已暫時被聯合國所認可，其部份原因在於過去從未評估過這些差別待遇是否構成種族隔離制度。藉由這份報告的分析發現，國際上長期以來欠缺整體考量的理解問題方式，或許需要進一步檢視。

出於公平性和完整性的考量，本報告同時也檢驗了數個由以色列及其支持者所提出的相左論點。他們聲稱，在以巴問題中，以色列的政策並不適用於種族隔離公約，其論點包括：以色列維持猶太國家的決心，恰恰與諸如法國在內的其他各國的做法一致；以色列之所以沒有賦予非公民的巴勒斯坦人平等的權利，乃是因為他們本來就不是公民；以色列對待巴勒斯坦人的方式，並不能反映其中具有宰制的「目的」或「意圖」，相反地，這僅僅只是以色列為了因應雙方持續性的衝突與安全需求所不得不為之的暫時性措施。本報告認為這些論點均經不起檢驗。更有主張認為，巴勒斯坦裔的以色列公民具有投票權，因此，以色列不能被視為犯下種族隔離罪行。這個主張建立在兩種對於法律的錯誤闡釋：其一是過於字面地援引南非的種族隔離政策做為比較，其次是未考量投票權遭受其他法律的限制，特別是在基本法的規定下，禁止政黨挑戰猶太裔國家的種族特徵這一點。

在大量證據支持下，本報告的結論主張：以色列對於巴勒斯坦民族所強加的種族隔離制度罪證確鑿，相當於犯下了習慣國際法中視為「強制規則」（jus cogens）的反人道罪行。因此，整個國際社會，尤其是聯合國、聯合國機構及其會員國等等，更有其法定義務在他們的能力範圍內採取行動，藉以預防與懲治如此明目張膽的種族隔離罪行。更具體來說，各國具有集體責任如下：

(a) 不承認種族隔離政策的合法性。
(b) 不幫助或協助國家維持種族隔離制度。
(c) 與聯合國或其他國家合作，終結種族隔離政策。

此外，民間組織和個人亦同樣具有道德與政治上的義務，應使用一切可行的方法來促進世人對於這個進行中的國家犯罪體制的了解，從而對以色列施加壓力，說服以色列遵循國際法，解除種族隔離體制。本報告並據此做結。