評論聯合國針對以色列對迦薩51日攻擊所做之報告
原發表日期：2015.07.06
原文出處：Palestine Chronicle
去年，7月7日至8月26日的51日中，以色列展開了六年來對迦薩的第三度主要襲擊（三次攻擊分別為2008-09年、2012年、2014年），也是三次攻擊中最殘酷的一次。這個以色列國防軍稱之為「護刃行動」（Operation Protective Edge）的襲擊造成了2,251名巴勒斯坦人死亡，其中含1,462位平民以及299位婦女與551位兒童；同時造成11,231人受傷，其中3,436名為兒童；10%傷者所受傷害為永久性殘疾，另有1,500人成了孤兒。以色列自身也有傷亡：73人死，死者中有67名軍人，另有1,600人受傷。人員傷亡外，18,000棟巴勒斯坦人的房舍被毀，電力和衛生系統受到嚴重損壞，五十萬巴勒斯坦人（這幾乎為迦薩人口總數的三分之一）在軍事行動期間被迫流離失所，一年之後尚有十萬人無家可歸，另有73座醫療設施和大量救護車被毀損。以色列對迦薩的封鎖，阻礙了戰後復原，也延長了整個迦薩人口的苦難。整體而論，從巴勒斯坦的損失規模及以巴雙方的損失幅度、平民死亡比例可以見出，以色列針對迦薩整體人口所做所為，實為「國家恐怖主義」之典型展現。此外，以色列在攻擊前一個月的種種挑釁行為，以及它對於哈瑪斯再三提議的「委由國際長期監督停火協議」所持之否定態度，也再度強化了上述的結論。
「聯合國人權理事會」（Human Rights Council）在事件後成立「調查委員會」（Commission of Inquiry; COI），針對「護刃行動」」期間違反國際人權法與國際人道法之情事展開調查。它所做出的報告儘管備受期待，但卻並沒有呈現出前段敘述中所顯示出的種種「不對等」現象。這個調查委員會原主席為William Schabas，國際刑法學界的領頭羊，就在幾年前，Schabas接受小額的顧問費，給予巴勒斯坦解放組織一些專業的建議。此事被發現後，Schabas就在以色列與美國有效施壓下黯然離職。這個不幸的開頭讓調查委員會僅剩下兩名成員－－來自美國的Mary McGowan Davis與來自塞內加爾的Doudou Dene，隨後McGowan法官被授命為主席。兩位都不被認為是此方面調查的專家。
搖擺的天平
報告力臻「平衡」，小心翼翼地將以色列的違法行為與所謂的「巴勒斯坦人武裝團體」對比，給讀者創造出一個極為錯誤的觀感，彷彿以色列和巴勒斯坦對各自所為，肩負著對等責任。我認同Ali Abunimah為這報告的誤導性以及其所傳達的深沉訊息所做的小心解釋：「儘管『平衡式』言語已經成為國際官員用以避免『反以色列』指控的避難所，〔這報告中的〕證據顯示，巴勒斯坦人被指控所為，若與以色列的暴行相比，在規模和影響上，都是小巫見大巫。」〔見Ali Abunimah, “‘Balance’ in UN Gaza Report can’t hide Massive Israeli War Crimes,” Electronic Intifada, 2015年6月22日〕廣受尊敬的國際非政府組織「巴勒斯坦住屋與難民權利資源中心」（BADIL；Resource Center for Palestinian Residency and Refugee Rights）也有類似論調：「報告中的用詞，有意刻劃出一個對等雙方的較勁，這儘管失真－－因為雙方的傷亡與破壞力顯出龐大差距…卻也凸顯出試圖在不存在平衡處強調『平衡』是極度有問題的。」以下是報告「不平衡的平衡」的典型展現：「巴勒斯坦與以色列的兒童都殘酷地受到此些事件所影響。」〔節25〕這樣的陳述就字面來說是正確的，但若考量巴勒斯坦兒童所承受遠遠的更大痛苦，這卻是粗糙地以「平等」方式對待「不平等」的兩造。
有些人企圖從正面看待此事，贊同這種「平衡式」報導，因為這可以說服西方主流媒體，尤其使美國媒體，更加重視此一報告，因為如此它無法輕易被冠上「反以色列」或更糟糕的「反猶」大帽。如Abunimah所強調的，有強烈的證據顯示以色列軍事戰術罔顧法律，不當威脅當地平民，但這在平衡性說辭下，卻形成一個實際上歸罪於雙方的不相襯狀況。這裡並非在爭論，哈瑪斯和與其有連繫的其它軍事團體之抵抗戰術所涉之不法應受忽略，而是「護刃行動」在一方面使得迦薩人民流血與重挫的同時，以色列卻承受了相對微小的傷害，其社會秩序上也僅受極小程度的衝擊。以色列並且也即刻從傷害中復原。相對地，以色列在事後拒絕讓重建所需之足夠建材進入迦薩，使得絕大部份地區的迦薩人持續缺乏庇護、無家可歸、流離失所、心靈重創。
聚焦於平民
儘管是運用了謹慎過度的語句，我們若公正閱讀這份報告，將可建立以下三項重要結論：
一、以色列應當致力於保護迦薩的平民人口，但從國際人道法的角度來看，以色列所為不僅嚴重不符，尚可能構成戰爭罪；
二、以色列在戰場上所採取的戰術，實「反映了更廣泛政策，而這政策乃是以色列政府最高層之決策者所至少默許的」；
三、報告重點在於平民受害者，而不是全然接受建立在「軍事必要」或「不對稱戰爭」這些前提下的說辭；如報告所說：「本委員會視受害者與他們的人權為其任務核心」。
這樣的調查結果，加上報告正文的詳細證據，將可提供「國際刑事法庭」（International Criminal Court）強大但或許是非直接的敦促力量，促其對以色列在迦薩戰爭的罪行展開初步調查。巴勒斯坦也順勢提交其自行蒐集的證據，來支撐對以色列在「護刃行動」中所犯罪行的指控。調查委員會也依非司法性調查之慣例，表明自身乃憑著「合理根據」的舉證程度來判定潛在罪行〔節11〕，而非以國際刑事法庭審判上，可以用於個案審判的「超越合理懷疑」或具同等效力的類似用語。（譯按：超越合理懷疑，亦名為無合理懷疑，即案件的事實應當被證明到高度可能的程度；合理根據則是可能會發生的程度。在無罪推定的原則下，舉證必須達到一定程度才能形成有罪判決。）
報告並沒有做出專業判斷，表明其發現是否應導向刑事訴訟，雖然在報告中的「建議」部份，它有敦促國際刑事法庭與其它具有「普世管轄權」（Universal Jurisprudence）的國家法庭提出起訴，如果雙方罪刑在未來調查中可獲確認。在巴勒斯坦成為國際刑事法庭的〈羅馬規約〉（Rome Treaty；此規約提供了於國際層次處理國際犯罪的權威性框架）簽署國之後，國際刑事法庭在巴勒斯坦的請求下，已開始自行展開調查。國際刑事法庭將以色列的犯罪政策繩之以法的可能性似乎極為渺茫，因為以色列並非國際刑事法庭的成員國，也必然將否定這機構與其努力，並拒絕所有形式的合作；此外值得注意的是，國際刑事法庭在被告未出庭的狀況下，無法逕為審判。僅管如此，起訴和逮捕之可能性其本身已構成對以色列之迦薩以及巴勒斯坦政策之挑戰，這也將進一步強化國際上對於以色列的杯葛、撤資與禁運運動（BDS；Boycott，Divest and Sanctions），也將促進更廣泛的全球團結運動，助其打擊以色列政策與做為的正當性。此外，日後以色列的政治與軍事領導者在前往部分國家時（那些賦予其國家法庭普世管轄權在證據充分下可辦理國際刑事罪行的國家）也將怯步。
脈絡
相較於前述一般性結論，報告也有頗值一提的積極面。不同於過去評估，包括調查以色列於2008年12月27日開始的「鑄鉛行動」（Operation Cast Lead）對迦薩之攻擊的「戈德斯通報告」（Goldstone Report），這份新報告挑明了以色列封鎖迦薩的背景，指出「這是針對迦薩人口的持續性集體懲罰」〔15節〕。報告並沒有進行下一階段的邏輯推演，指出這對迦薩人口的懲罰公然違反了明禁集體懲罰的日內瓦第四公約第33條，也因之持續犯下違反人類罪行（crime against humanity）。 然而，報告倒是有助益地提到了「對於以色列戰事影響的評估，不能獨立於以色列對迦薩之封鎖來考量。」這個看法適當地增強了這值得重視的呼籲：「完全且立即解除封鎖」〔24節〕。不過迦薩封鎖的相關性在這份報告對雙方戰術分析部分並沒有被強調，在這部份，這報告同樣為了維持「平衡」而失衡。
報告對於巴人所受之「曠日持久的佔領」以及「以巴間不存在和平願景」這兩項事實也提出了新敘述〔14節之後〕。報告認知到這現實對巴人的反抗戰略有所影響，也指出當評估各項侵犯之嚴重性時，應該要將這現實納入考量。相對地，以色列做為一個長期不但不落實且甚至積極破壞聯合國安理會全數通過的撤出1967年佔領之命令的佔領者，應該被以更高標準受聯合國監督遵守國際法。最後，報告間接地提出了一個頗具煽動性的質問：「巴勒斯坦人既缺乏任何精密武器，且長期身為一個壓迫、剝削且漫漫無期之佔領下的受害者，他們還能從事甚麼樣的反抗活動？」
這些背景因素也與以巴雙方的外交脈絡不無關聯。以色列堅持把哈瑪斯作為恐怖實體來對待，儘管哈瑪斯從2006年成功參與了迦薩和西岸之選舉開始，就決定從政治途徑追求解放，並且也提出長期和平共存的提案並冀盼國際社會的監督。然而，這得以保障以色列安全的潛在外交途徑並未在報告或其相關法律文件中提及，尤其當我們知道，自二戰以來，戰爭只能作為最後手段，且在合理自衛狀況下亦同。儘管以色列所具有的這項外交選項有待確證，但卻應該在報告中被提及。此外報告也並未討論到以色列究竟是否得以宣稱合法自衛。報告所提及的「以色列在西岸的種種反哈瑪斯挑釁行為」、「發射自迦薩的火箭砲並未造成以色列任何實質損傷」，以及「聯合國憲章第五十一條中界定自衛行為成立所需要件的『先行之他方武裝攻擊』，並不存在於以色列此次攻擊之前」等這些事實，都關係著以色列究竟是否能宣稱其戰事為自衛行為。
報告所採用的分析方法是參照了一般國際法所展現的三項基本原則：一、區分原則（將攻擊限制在個別軍事目標上）；二、比例原則（避免所使用武力與目標之不相襯）；三、預防原則（採取合理措施，以避免平民傷亡）。〔13節〕調查委員會顯然認為巴勒斯坦導向以色列人口集中區的火箭砲，和以色列對人口稠密之區域所發射的大量砲火，都違反了區分原則，儘管前者未造成實質傷害而後者則造成重大傷害。如報告譴責以色列向Rafah和Shuja’iya動用大規模火力，「全然不顧對對平民人口造成的破壞性影響。」〔58節〕此外，雖然報告認為任何一方若利用人肉盾牌都違反戰爭法，但是它並未能找到足夠證據就此點做出明確結論。
建議部分
在報告的結論與建議部份，它屢屢呼籲加強問責，處理違反國際刑法的行為，如此才能避免「護刃行動」的捲土重來。本著這一精神，報告表明，受害者特別強調應該探討「衝突根源」，以做為邁向未來的關鍵步驟〔75節〕（譯註：應出自74節）。報告的另一個確切強調重點在於解決有罪不罰之現象，特別是「以色列必須打破這令人遺憾的過往做為，追究肇事者的責任」〔76節〕還有一個特別呼籲，即支持國際刑事法庭進行追訴，讓以色列加入羅馬規約，使國際刑事法庭有介入的空間〔86節（e）；89節（d）〕。
最為相關的建議多闡述於86節（d）:
「針對助長衝突和對廣泛人權產生負面影響的結構性問題，包括自決權，提出解決；特別地，立即且無條件地解除對迦薩的封鎖；停止所有屯墾相關的行動，包括以色列人移居到佔領區的行為；落實2004年7月9日國際法庭對於巴勒斯坦占領區的隔離牆所提出的法律意見。」
此些列舉總算偏離了「平衡論調」，針對了以色列並呼籲他在佔理區的行為應合乎國際人道法。報告雖然迴避了強制撤離非法屯墾區這建議，但在其他關係巴勒斯坦人最根本冤屈的人權問題上則持有明確立場，如自決權、屯墾區擴張、隔離牆等。
結論
一如所料，儘管報告「平衡」，卻仍被以色列和美國抨擊為具有偏見，當報告在聯合國「人權理事會」的一場公開辯論中被介紹時，甚至遭到杯葛。以色列的反應更甚，在以色列國防軍的支持下，它另外準備了一份大規模報告，於其之中，否認所有以色列罪名。〔參閱Special Report, “Operation Protective Edge,” Israel Defence Forces, June 2015; “The 2014 Gaza Conflict: Factual and Legal Aspects,” Israel’s Ministry of Foreign Affairs, June 2015〕以色列並且邀請了一組「高層」軍官和外交官來評估各項指控，肯定以色列自行出版之報告的結論。〔參閱”Key Preliminary Findings of the High Level International Military Group on the Gaza Conflict,” June 12, 2015, UN Watch home page〕事實上，以色列明確將戰線設定在國際政府這個層級，他形同公開表明，巴勒斯坦人的奮鬥若要有所進展，肯定無法冀望各國政府，求其落實這聯合國報告之各項建議，而僅能仰賴公民社會的進一步行動。
同時，如同先前的「戈德斯通報告」（Goldstone Report）一般，調查委員會真正的作用在於，充分記錄必要的控訴，並且提供巴勒斯坦抵抗運動以及全球團結運動之激進非武力行動充分正當基礎。調查委員會指出，以色列從一開始就拒絕配合調查工作。但報告的政治影響力猶存，它的調查和結論已於「聯合國人權理事會」（Human Rights Council），以41比1的票數，正式獲得認可。
可預期地，美國是人權理事會中唯一拒絕認可此份報告的國家。在投票中，歐洲做為一整體單位，也認可了此份報告。「人權觀察組織」（Human Rights Watch）因之提出以下觀察：「作為唯一投反對票的國家，美國的表現實在令人失望，它展現出他不願意挑戰迦薩衝突後有罪不罰之現象，也不願為各種戰爭罪行下之受害者仗義。」
可悲的是，儘管納坦雅胡政府對歐巴馬總統經常惡言相向，華盛頓仍然沒有意願考量以色列嚴重反國際刑法之情事，改變立場。當美國政府這世界上依然最具影響力的政治實體因政治同盟而立下如此惡質之先例時，無疑傳遞了一個重要的訊息：若與地緣政治與現實利益相衝突時，政府即可不顧外交原則行事。
作者簡介：Richard Falk 為普林斯頓大學法律系講座教授以及「奧法利全球研究中心」（Orfalea Center of Global Studies http://www.orfaleacenter.ucsb.edu/）的研究院士。他並且也是聯合國巴勒斯坦人權事務的特別報告員（United Nations Special Rapporteur on Palestinian human rights）。
聯合國原始調查報告請參閱此處。